Guatemala

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Políticas y normativa

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Fecha de actualización: mayo de 2019

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Contenido

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Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

La República de Guatemala se encuentra ubicada en el extremo noroccidental de América Central. Limita al oeste y al norte con los Estados Unidos Mexicanos, al este con Belice y el Golfo de Honduras, al sureste con la República de Honduras y República de El Salvador, y al sur con el océano Pacífico. Tiene una superficie continental de 108.889 km2 y está dividida en 22 departamentos y 340 municipios. Alejandro Eduardo Giammattei Falla fue elegido presidente para el período 2020-2024.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Guatemala frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Guatemala suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990, el 6 de junio de 1990 la ratifica ante la Secretaría de Naciones Unidas, entrando en vigor el 2 de septiembre del mismo año. A nivel interno aprueba la CDN a través del Decreto Nº 27 de 1990 y le otorga rango supranacional dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres Protocolos facultativos específicos que la amplían². El primer protocolo facultativo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y el segundo sobre la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, se ratificaron conjuntamente el 9 de mayo de 2002 ante la Secretaría de la ONU. El tercer y más reciente protocolo facultativo relativo a la aceptación del procedimiento de comunicaciones, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 19 de diciembre de 2011, se encuentra a la espera de ser aceptado por la República de Guatemala.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

 

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

Guatemala promulgó la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (PINA) a través del Decreto Nº 27 de 2003, instrumento jurídico de integración familiar y promoción social, el cual busca el desarrollo integral y sostenible de la niñez y adolescencia en el territorio nacional. Posiciona el interés superior como garantía frente a toda decisión que se adopte contra los niños, niñas y adolescentes, asegurando el ejercicio y disfrute de sus derechos, respetando los vínculos familiares, origen étnico, religioso, cultural y lingüístico teniendo en cuenta siempre su opinión en función de la edad y madurez. Corresponde al Estado el deber de promover y adoptar medidas necesarias para proteger a la familia, jurídica y socialmente, así como garantizarle a padres, madres y tutores, el cumplimiento de sus obligaciones. Así mismo otorga una protección jurídica preferente a la niñez. Establece la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia, responsable de la formulación de las políticas de protección integral de la niñez y la adolescencia, de velar por su cumplimiento y de adoptar las acciones pertinentes que lleven a la mayor eficiencia dicha protección.

Las autoridades competentes para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional están a cargo de la Defensoría de los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Se trata de un organismo encargado de la defensa, protección y divulgación de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes ante la sociedad en general, así como el efectivo cumplimiento de las disposiciones establecidas en el marco constitucional, la CDN y demás instrumentos internacionales en la materia. Además es el encargado de supervisar instituciones gubernamentales y no gubernamentales que atienden a niños, niñas y adolescentes para verificar las condiciones en que estas se encuentran, realizar acciones de prevención dirigidas a la protección de la niñez, coordinar con el director de promoción y educación de la procuraduría acciones encaminadas a promover y educar a la población infantil, jóvenes y adultos en los derechos y deberes de la niñez y los mecanismos de protección.

La Procuraduría de la Niñez y la Adolescencia (PNA) es la entidad encargada de la promoción y representación de la protección de los derechos e interés superior de las niñas, niños y adolescentes. Entre las funciones y competencias se destacan: representar legalmente a los niños, niñas y adolescentes cuando carezcan de ella; presentar denuncia ante el Ministerio Público cuando se comete delito en contra de niños, niñas y adolescentes, y defender sus intereses; emitir opinión jurídica en los procesos judiciales, notariales y administrativos garantizando sus derechos. El Procurador General de la Nación es la autoridad superior de la Procuraduría General de la Nación, ejerce la representación del Estado, y es nombrado por el Presidente de la República.

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

La Política Pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, “Guatemala invierte en el desarrollo integral de la primera infancia 2010-2020”, establece los objetivos estratégicos y los mecanismos de coordinación entre los organismos que proveen bienes, servicios y transferencias a embarazadas, niñas y niños pequeños. Su propósito es contribuir a la conformación de un sistema integral de protección de los derechos de la primera infancia. Con el diseño y puesta en marcha de esta política se posiciona a la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República como el órgano coordinador del sistema, y se definen los objetivos específicos y las prestaciones asociadas a cada organismo sectorial.

Con la Política de Protección Integral a la Niñez y la Adolescencia 2017-2032, la Comisión Nacional de la Niñez y la Adolescencia presenta y organiza los ejes y acciones de la política. Con ello se busca unificar las prioridades y enfoques de las instituciones del Estado para hacer efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes, promueve una mayor la coordinación e integralidad en las acciones emprendidas por las instituciones gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y la cooperación internacional, para generar sostenibilidad en la ejecución y plantear un marco para el monitoreo del cumplimiento de los derechos humanos de la niñez y adolescencia. La política considera niño o niña a toda persona desde su concepción hasta que cumple trece años de edad.

La oferta de la educación inicial y preescolar la gestiona el Ministerio de Educación. En la Ley de Educación se diferencian dos tramos de educación destinados a niños y niñas de 0 a 6 años: inicial y preprimaria. Se ofrece educación inicial a niños y niñas hasta los 3 años en modalidad no formal. Las “Casas Cuna” y guarderías atienden niños y niñas hasta los 2 años. Los centros de estimulación atienden niños y niñas de entre 2 y 3 años. La educación preprimaria es obligatoria, se ofrece en colegios infantiles y está destinada a niños y niñas de 4 a 6 años. Se ofrece en modalidad regular y modalidad bilingüe. En 2016 se presenta el presenta el Plan Estratégico de Educación 2016-2020. Este plan constituye un instrumento para implementar las políticas y estrategias encaminadas a mejorar los servicios educativos, con un enfoque integral.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Guatemala ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a las niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con el promedio regional para cada indicador, Guatemala se caracteriza por tener una alta proporción de población indígena (43,6%) y una menor proporción de población urbana (60%). Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso bajo en la región. El porcentaje de individuos en situación de pobreza es bastante superior al promedio regional (65,9%), a la vez que presenta un bajo porcentaje de gasto social y un reducido índice de desarrollo humano. Los indicadores de salud, en términos generales, sitúan al país por debajo del promedio en todos los indicadores, a excepción de la lactancia materna exclusiva. Los indicadores educativos de la primera infancia muestran a Guatemala como un país de bajo desempeño, alcanzando una tasa de escolarización para niños de 5 años del 52,7% y una tasa de asistencia al nivel pre-escolar de 15%.

Guatemala ha evidenciado avances en el cumplimiento de los compromisos asumidos ante la CDN. En primer lugar, ha diseñado una estrategia de primera infancia que se propone contribuir a la construcción de un Sistema Integral de Protección de Derechos. Allí, se definen los lineamientos básicos de la política pública y se distribuyen las principales responsabilidades. En segundo lugar, se observa la movilización de un flujo consistente de bienes y servicios a lo largo del ciclo vital de los niños y niñas. Se destaca el rol preponderante de la Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia, en la provisión de servicios de atención y cuidado, y en la articulación y gestión de acciones orientadas a proteger y reparar situaciones de vulneración de derechos, como violencia, trata, acogimiento, entre otras. Por otro lado, se registra escasa información sobre la evaluación y el monitoreo de la política para la primera infancia. Poder avanzar en la construcción de ambos sistemas es relevante a fin de mejorar y fortalecer la toma de decisiones.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).

 

[3] Los instrumentos internacionales de derechos humanos como la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos se negocian entre los Estados miembros de las Naciones Unidas y son jurídicamente vinculantes para cada uno de los Estados que sean parte del instrumento. Hay dos maneras en que un Estado puede llegar a ser parte: mediante la firma y ratificación, o mediante la adhesión.

Al ratificar la Convención o un Protocolo facultativo, un Estado acepta la obligación de respetar, proteger, promover o satisfacer los derechos enumerados, incluida la adopción o el cambio de leyes y políticas que pongan en vigor las disposiciones de la Convención o Protocolo. La Convención considera que todos los derechos de la infancia tienen la misma importancia. No existe ningún derecho "menor", ni ninguna jerarquía entre los derechos humanos. Estos derechos son indivisibles y están mutuamente relacionados, y se centran en todos los aspectos del niño. Las decisiones de los gobiernos con respecto a cualquiera de los derechos deben hacerse a la luz de los otros derechos de la Convención (UNICEF).