Colombia

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Políticas y normativa

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Fecha de actualización: junio de 2019

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Contenido

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Fecha de actualización: marzo de 2020

1. Información de contexto

La República de Colombia se encuentra ubicada en la región noroccidental de América del Sur. Limita al este con la República Bolivariana de Venezuela y la República Federativa de Brasil, al sur con la República del Perú y la República del Ecuador, y al noroeste con la República de Panamá. Tiene una superficie continental de 2.129.748 km2. Se divide en un distrito capital, 32 departamentos y 1100 municipios. Iván Duque Márquez fue elegido presidente para el período 2018-2022.

Acceso a la tabla "Principales indicadores del país y promedio regional."

 

2. Colombia frente a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)

Colombia suscribe a la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)¹ el 26 de enero de 1990, la ratifica el 28 de enero de 1991 ante la Secretaría de Naciones Unidas, y la misma entra en vigor el 27 de febrero de ese año. Aprueba la CDN través de la Ley 12 de 1991, otorgándole rango constitucional dentro de su ordenamiento jurídico.

La CDN cuenta con tres protocolos facultativos que la complementan y amplían². La CDN cuenta con tres protocolos facultativos que la amplían. El protocolo facultativo relativo a la venta de niños, prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, fue aprobado por el Congreso de la República a través de la Ley 765 de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional colombiana mediante sentencia C-318 de 2003, y ratificado ante la Secretaría de Naciones Unidas el 11 de noviembre de 2003. El segundo protocolo facultativo relativo a la participación de niños en conflictos armados, fue aprobado a través de la Ley 833 de 2003, promulgado mediante el Decreto 3966 de 2005, y ratificado el 25 de mayo del mismo año. El tercer protocolo facultativo relativo a un procedimiento de comunicaciones, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, en enero de 2012, aún no ha sido aceptado por el Estado parte.

Acceso al gráfico "Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos facultativos."

 

2.1. Informes periódicos presentados ante el Comité de los Derechos del Niño y Observaciones finales del Comité

En cumplimiento de los compromisos asumidos al momento de ratificar la CDN y sus Protocolos facultativos, los Estados partes deben presentar informes periódicos cada cinco años ante el Comité de los Derechos del Niño, sobre los avances y medidas adoptadas en materia de promoción y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel interno. El Comité de la CDN, en base al estudio del informe entregado por el país, los informes de expertos independientes, de la sociedad civil y de ONGs, emite las observaciones finales en respuesta al informe periódico presentado por el Estado parte.

Acceso a la tabla "Avances en el cumplimiento de los derechos reconocidos en la CDN."

 

2.2. La institucionalidad al servicio de la Protección Integral de los Derechos de la Infancia

Colombia promulgó el Código de la Infancia y la Adolescencia a través de la Ley N° 1.098 de 2006, armonizando su legislación con los postulados de la CDN, en la que reconoce como sujetos titulares de derechos a todas las personas menores de 18 años. Su finalidad es la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, y el restablecimiento de los mismos. La garantía de protección corresponde a la familia, la sociedad y el Estado.

El Código define al “Sistema Nacional de Bienestar Familiar y Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia” como responsable en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es el ente rector y la entidad coordinadora del Sistema de Bienestar Familiar. Tiene a su cargo la articulación de las entidades responsables de la garantía y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y asegurar el restablecimiento de los mismos, en todo el territorio nacional, incluidos los territorios indígenas.

Las autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional están a cargo de las Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia. Las Defensorías de Familia que dependen del ICBF, de naturaleza multidisciplinaria, son las encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Se encuentran integradas por profesionales de diferentes disciplinas: psicología, trabajo social y nutrición. Los conceptos emitidos por el equipo técnico son de carácter de dictamen pericial (artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia). Las Comisarias de Familia, entidades distritales, municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar del ICBF, y su misión es prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los miembros de la familia. Todos los municipios del país cuentan con al menos una Comisaría de Familia, dependiendo de la densidad poblacional y necesidad del servicio. Cuentan con un equipo integrado por profesionales de diferentes disciplinas (derecho, psicología, trabajo social y medicina) y el apoyo permanente de la Policía Nacional. Su creación y organización está a cargo de los Concejos Municipales.

La Defensoría del Pueblo cuenta con la Defensoría Delegada para la Infancia, la Juventud y Adulto Mayor. Dentro de sus funciones se destacan asesorar en la presentación de propuestas legislativas en materia de infancia y juventud, realizar acciones para la búsqueda y promoción del acceso a la justicia de niños, niñas y adolescentes como víctimas de cualquier forma de violencia y discriminación, el acompañamiento a colectivos, grupos y/u organizaciones de niños, niñas y adolescentes para la exigibilidad de sus derechos, y la promoción en el desarrollo y fortalecimiento de sus procesos de participación.

Finalmente, el Consejo Nacional de Política Social, es el responsable de diseñar la política pública, movilizar recursos y dictar líneas de acción para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, asegurar su protección y el restablecimiento de derechos en todo el territorio nacional. Asimismo, los Consejos de Política Social a nivel territorial, son responsables de la articulación funcional entre el nivel nacional y nivel local con la participación de la sociedad civil organizada (artículos 206 y 207 del Código de la Infancia y la Adolescencia).

 

3. La política pública para la Primera Infancia

3.1. Planificación

Los Estados desarrollan estrategias orientadas a direccionar y conducir el conjunto de acciones que destinan al cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas durante la primera infancia. En muchos casos, los ejercicios de planificación estratégica dan lugar a documentos a los cuales se los denomina planes, estrategias o políticas de gran alcance. Si bien la CDN orienta la actividad de los Estados, no fija su contenido específico. Éstos tienen que ajustar la orientación de la política pública existente a los principios que propone la CDN. Esto implica precisar un marco conceptual común desde el cual interpretar las decisiones y las acciones que se promueven y las que se llevan adelante.

 Documento Conpes Social Nº 109. Política Pública Nacional de Primera Infancia “Colombia por la Primera Infancia” constituye el instrumento de planificación que sienta las bases de las acciones orientadas a garantizar los derechos fundamentales de los niños y niñas pequeños. Este documento marca los ejes centrales para la articulación de las políticas, estrategias y programas que se elaboren en esta materia, establece los antecedentes y experiencias en la construcción de la política para la primera infancia, y convoca al ICBF a la instalación del Consejo Nacional de Política Social, a los Ministerios de Educación Nacional y de la Protección Social, y al Departamento Nacional de Planeación, en la implementación de estrategias para el mejoramiento de las condiciones de vida de los niños y niñas de 0 a 6 de edad, para garantizar su desarrollo integral.

La Estrategia Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia “De Cero a Siempre” comprendida en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” de la Ley 1450 de 2011, contiene el conjunto de acciones planificadas de carácter nacional y territorial, dirigidas a promover y garantizar el desarrollo infantil de los niños y niñas de 0 a 6 años. A través de un trabajo unificado e intersectorial desde la perspectiva de derechos, y con enfoque diferencial, articula y promueve el desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones para la atención integral de cada niña y niño de acuerdo con su edad, contexto y condición.

La Ley 1804 de 2016adopta la estrategia “De Cero a Siempre”, la cual sienta las sienta las bases conceptuales, técnicas y de gestión para garantizar el desarrollo integral de la primera infancia. La coordinación, articulación y gestión intersectorial de política está a cargo de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia, creada por el Decreto 4875 de 2011, siendo la instancia de concertación entre los diferentes sectores involucrados. La comisión es coordinada por la Presidencia de la República, e integrada por el ICBF, los Ministerios de Educación Nacional, Salud y Protección Social, Cultura, Vivienda, Departamento Nacional de Planeación, y el Departamento Administrativo de la Presidencia. Dentro de la estrategia “De Cero a Siempre”, la Ruta de Atenciones a la Primera Infancia, organiza la gestión en los territorios, dando prioridad a los 1000 días, desde la preconcepción hasta cumplir los 2 años.

 
 

3.2. Intervenciones

Una aproximación hacia las formas en que los distintos Estados de la región están avanzando hacia la implementación de Sistemas Integrales de Protección de Derechos implica hacer foco en todas las acciones que están direccionadas hacia la primera infancia. La matriz de análisis que emerge del estudio de la política actual para primera infancia en América Latina se compone de los distintos núcleos de intervención en los cuales los Estados concentran la mayor parte de la actividad estatal orientada a niñas y niños en sus primeros años de vida. Pero el análisis de las políticas de primera infancia en la región permite también identificar momentos en los cuales se distribuyen y se articulan las intervenciones a lo largo del tramo que conforma la etapa del ciclo vital. A continuación, se ampliarán estos dos componentes de la matriz utilizada para el análisis de la política para la primera infancia en la región.

Los núcleos de intervención que emergen del análisis de la política de primera infancia son: salud, cuidado y educación, y restitución de derechos vulnerados. En la actualidad, la agenda de la primera infancia reconoce y dialoga con estos tres grandes flujos de acción donde se concentra mayor actividad estatal.

El primer núcleo, en el cual se concentra una parte importante de la actividad estatal y es el que más historia tiene, hace foco en la atención de salud de las embarazadas, los niños y las niñas. El actor institucional central es el sistema de salud. Un rasgo importante es su pretensión de universalidad. Hoy por hoy, se registra un consenso muy fuerte en torno a que todas las mujeres gestantes, los niños y niñas tienen que tener garantizado el acceso oportuno a servicios de salud de calidad. Desde el momento de la gestación se despliegan un conjunto de intervenciones que se extienden a lo largo del ciclo vital del niño y la niña. Durante el primer año de vida, estas acciones se intensifican considerablemente y se centran básicamente en el seguimiento y control de la salud, estado nutricional y prevención de enfermedades. Estas prestaciones se desarrollan en los distintos dispositivos sanitarios de los tres niveles de atención que trabajan de manera articulada, que se organizan según los problemas de salud que resuelven y no por las prestaciones que estos brindan. Aquí se observa cómo los distintos dispositivos de salud despliegan sus capacidades en el territorio y atienden las dimensiones del desarrollo biofísico y nutricional –al igual que las vulnerabilidades asociadas a la gestación y al parto– como la alimentación, la lactancia, la salud mental y los cuidados fundamentales.

El segundo núcleo en que se concentra la actividad estatal, con una historia aún más reciente, la constituyen los esfuerzos para garantizar la atención, el cuidado y la educación en la infancia. En particular, en el desarrollo de las capacidades cognitivas, afectivas, emocionales, y sociales de niños y niñas pequeños; en las habilidades parentales de las madres, padres y cuidadores directos; y en el alivio de la carga de cuidado que enfrentan las familias durante la etapa de crianza. En este flujo participan una variedad de actores institucionales y profesionales de diversas disciplinas. Es una vertiente que, al igual que la anterior, acumula una intensa experiencia de territorialización de acciones, trabajo en contextos diversos, en donde el sector de salud también tiene una presencia muy importante.

Las acciones orientadas a la protección y cuidado de la infancia se nutren de un conjunto diverso de instrumentos de políticas. A través de talleres en espacios públicos (jardines, escuelas, centros comunitarios) o visitas domiciliarias, se busca acompañar a las familias y fortalecerlas en sus habilidades parentales. Estos espacios constituyen instancias en las que se problematizan distintas dimensiones de la crianza, a la par que funciona como nexo para la articulación de otros servicios públicos. Otro tipo de intervenciones que hacen foco en el desarrollo de capacidades se basa en la atención institucionalizada de niños y niñas. Se trata de espacios en donde las familias dejan a sus hijos al cuidado de otros adultos durante un tiempo previamente establecido. Consiste en una oferta variada de servicios que atiende de forma directa a los niños y niñas, cuyas modalidades son diversas: centros de desarrollo infantil, hogares para niños sin cuidados parentales, espacios comunitarios, que por lo general dependen del Ministerio de Desarrollo Social o algún área semejante a nivel provincial o municipal. Muchos de estos servicios nacieron como experiencias comunitarias de cuidado en contextos en donde el Estado se encontraba ausente. En gran medida porque estos servicios no solo brindan atención directa a los niños y niñas, sino que también permiten aliviar la carga de cuidado que enfrentan las familias liberando tiempo para que los adultos puedan trabajar fuera del hogar. Esta es una de las razones por las cuales el debate en torno a estos servicios atraviesa y articula la agenda de la primera infancia con la agenda de los cuidados impulsada por los movimientos de mujeres. Un rasgo común de esta oferta de servicios es que, en contraste con la primera vertiente relacionada con la atención de la salud, estas focalizan en los sectores más vulnerables. Es una red de servicios focalizada y presenta variaciones respecto de la calidad, la pertinencia del servicio que brindan, y la supervisión y apoyo que reciben por parte del Estado.

En este foco también confluyen los servicios educativos correspondientes al nivel inicial. El actor institucional que ofrece y garantiza el servicio es el Ministerio de Educación u organismos análogos. Aquí lo que se observa es la pretensión de universalizar el nivel inicial a edades más tempranas, que en la actualidad, establece la obligatoriedad en la mayoría de los países a la edad de 4 y 5 años. 

Por último, se identificó un tercer núcleo de intervenciones, que se orientan a la restitución de derechos vulnerados. Se caracteriza por ser intensivo en recursos normativos, donde el poder judicial tiene una presencia importante, pero en la que también participan otras áreas del Estado, como los organismos del sistema de seguridad social y los ministerios de desarrollo social. Algunos de los focos de intervención más relevantes son la prevención y la asistencia a los niños y niñas víctimas de trata o explotación sexual y de los niños y niñas víctimas de otros tipos de violencia. Otro foco de intervención es la restitución del derecho de los niños y niñas que no cuentan con cuidados parentales a crecer en un entorno familiar.

Se incluyen aquí acciones orientadas a restituir uno de los derechos más vulnerados en nuestra región: el derecho de los niños y niñas a crecer en familias que cuenten con un flujo de ingresos constante, suficiente y protegido. Los instrumentos de política que se utilizan con más frecuencia son la transferencia de bienes y de recursos financieros a las familias, o el acceso gratuito o preferencial a alimentos.

Por otro lado, como se mencionó, a partir del análisis de las políticas de primera infancia, se constata que los países tienden a distinguir momentos según la etapa del ciclo vital. Y en cada uno de ellos, varían la participación de los actores institucionales, los modos de intervención y los instrumentos de política que se utilizan en cada etapa. Al hacer foco en las prestaciones, es decir, en los bienes, servicios y transferencias, se observa que éstas se distribuyen y articulan a lo largo del tramo que conforma a esta etapa del ciclo vital, y que se atiende en forma simultánea a las distintas dimensiones que impulsan el desarrollo de las capacidades de los niños y niñas durante este periodo en particular. Estos momentos en los que se segmentan son:

Momento pregestacional

Los Estados desarrollan acciones orientadas a ampliar las oportunidades de inclusión social de las mujeres y varones jóvenes a través de, fundamentalmente, la culminación del tramo de escolarización obligatoria, talleres para la promoción de la maternidad y paternidad responsable, y de la salud sexual y reproductiva.

Momento gestacional

La actividad estatal se concentra intensamente en garantizar el derecho a la salud de las embarazadas y de los niños y niñas por nacer. En situaciones adversas –distancia geográfica, por ejemplo– se desarrollan acciones orientadas a garantizar el parto institucionalizado. A través de transferencias monetarias se busca atender oportunamente situaciones de vulnerabilidad social. Las consejerías estructuradas interdisciplinarias asisten a las mujeres en conflicto con la maternidad. En paralelo, los talleres y consejerías orientadas a las mujeres gestantes, sus parejas y/o acompañantes buscan fortalecer y desarrollar habilidades para la crianza.

Parto y puerperio

La prevención y control de la salud, y la captación temprana de enfermedades en las madres y los niños o niñas recién nacidos, así como el registro de su identidad son objetivos destacados entre las intervenciones que desarrollan los Estados durante el parto y el puerperio. Por ello, garantizar que el nacimiento ocurra en establecimientos de salud atendido por profesionales capacitados en el abordaje humanizado del parto es central. La atención de las vulnerabilidades sociales, emocionales y el desarrollo de habilidades para la crianza que se iniciaron en etapas previas, continúan. Las licencias parentales constituyen una de las formas en que los Estados protegen el derecho de los niños y niñas a recibir cuidados sin que esto implique resignar ingresos.

Primer año de vida

En esta etapa, a la cadena prestacional se adicionan servicios para la atención de la salud, el cuidado directo y la educación institucionalizada de los niños y niñas. Uno de los objetivos explicitados de estos servicios es facilitar la participación de las madres en actividades que generan ingresos. En casos de abandono, violencia, negligencia u otras formas graves de vulneración de derechos, la restitución del derecho de los niños y niñas a vivir en entornos familiares se transforma en una prioridad.

De 45 días a 4 años e ingreso a educación obligatoria

Este momento, que se solapa con el anterior, se identifica por la centralidad que gradualmente adquiere el componente educativo dentro de los servicios AEPI. En gran parte de los países de la región, los Estados comienzan a ofrecer educación escolarizada. Entre los 3 y 5 años, se establece el inicio del tramo obligatorio de escolarización que culmina entre los 14 y 17 años según el país.

Más allá de las intervenciones que se definen, en cada momento hay estrategias nacionales que abarcan la atención integral de la primera infancia. En estos países se enfatiza que el acceso de las familias a un flujo constante de ingresos, al trabajo decente, a una vivienda adecuada y a servicios básicos de saneamiento constituyen derechos irrenunciables para garantizar e igualar las oportunidades de niños y niñas a desarrollar todo su potencial. El entramado normativo orientado a regular el vínculo entre los niños y los adultos para, por ejemplo, prevenir y penalizar el uso de la violencia como forma de disciplinamiento al interior de las familias o en las escuelas, es otra de las instancias cruciales que sostienen la conformación de un Sistema Integral para la Protección de los Derechos de la Primera Infancia.

A continuación, se presenta un conjunto relevante –pero no exhaustivo– de acciones que dan cuenta de los avances realizados en Argentina para dotar de integralidad a la política para la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de los niños y niñas pequeños. Las mismas se presentan agrupadas por núcleos de intervención según los momentos del ciclo vital.

 

 

3.3. Evaluación y monitoreo

Se registran diversos avances en la construcción de sistemas de información y evaluación de la política pública para la primera infancia. Muchos países ponen a disposición datos estadísticos e investigaciones, generalmente evaluaciones de impacto de algunos componentes puntuales de sus políticas, memorias, informes de auditoría, estudios sobre temas específicos, solicitados a universidades y organismos nacionales y extranjeros, a través de los cuales cubren, en parte, la demanda de información para el análisis de la situación de la primera infancia y de los esfuerzos que realizan los Estados de cada país para garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos.

A continuación, se presenta un conjunto breve de acciones orientadas a fortalecer las decisiones del Estado y su capacidad para sostener la política pública de la primera infancia. Se hace foco en las intervenciones públicas dirigidas a monitorear el diseño e implementación de la política y la ampliación de la participación ciudadana.

4. Agenda actual de la Primera Infancia

A partir de la ratificación de la CDN –hace casi tres décadas– Colombia ha demostrado amplios esfuerzos por armonizar los principios propuestos por la Convención en su ordenamiento jurídico interno, su institucionalidad y acciones programáticas. En este sentido, la agenda actual de la primera infancia constituye un diálogo permanente de estas tres dimensiones para dotar de integralidad la política pública orientada a niñas y niños pequeños.

Comparando la situación del país con los promedios regionales para cada indicador, Colombia se caracteriza por presentar una menor proporción de población indígena y una mayor proporción de población urbana. Respecto a los indicadores económicos, el PIB per cápita lo sitúa dentro de los países de ingreso medio en la región. La misma tendencia persiguen los indicadores de gasto social y el índice de desarrollo humano, al encontrarse sus valores cercanos al promedio, aunque para el caso de la pobreza, el porcentaje (40,7) es algo superior a la media regional. Los indicadores de salud también posicionan al país con valores levemente superiores al promedio, mostrando los mejores logros en lo que refiere a fecundidad adolescente (47,5 nacimientos por cada 1.000 mujeres de 15-19 años), a la lactancia materna exclusiva de menores de 6 meses (42,8%) y a los partos hospitalarios (99%). Los indicadores educativos de la primera infancia también muestran un desempeño apenas por debajo del promedio, siendo la tasa de escolarización para niños del último año de la pre primaria del 88,8%.

Colombia ha evidenciado significativos avances en la construcción de un Sistema de Protección Integral de Derechos. Esto se refleja en el desarrollo de una estrategia de la primera infancia que ocupa un lugar destacado de la agenda pública. La estrategia “De Cero a Siempre” otorga un marco conceptual y técnico sólido que direcciona el conjunto de acciones dirigidas a garantizar los derechos de la primera infancia. A esto se le suma la preocupación por territorializar los servicios y bienes públicos a través de la Ruta Integral de Atenciones a la Primera Infancia. Con este instrumento, se busca fortalecer la capacidad de los territorios de comprender lo que deben disponer para garantizar una atención integral y organizar sus recursos para la consagración de los mismos. Además, el análisis de las prestaciones muestra el flujo de acciones que el Estado está impulsando en los distintos momentos del ciclo vital que comprende la primera infancia, organizado en las principales áreas estatales. Respecto a la evaluación y monitoreo de la política de la primera infancia, se destacan los esfuerzos del Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el ICBF, para sistematizar información relativa al cumplimiento de los derechos de la primera infancia.

 

  Finalmente, el principal desafío que prevalece en América Latina es la alta desigualdad social de carácter estructural que prima en todos los países. Una desigualdad social elevada genera condiciones extremadamente desfavorables para efectivizar los derechos de la primera infancia. La carencia persistente de ingresos se encuentra sobrerrepresentada en los grupos sociales históricamente rezagados –población indígena, afrodescendiente, migrante, que residen en áreas rurales, entre otros– y se inscribe frecuentemente en procesos históricos de acumulación intergeneracional de desventajas sociales que generan condiciones que no contribuyen en la apropiación de los beneficios potenciales que supone acceder a los bienes y servicios públicos. El beneficio social se diluye si no se resuelve la base estructural de redistribución social de la riqueza. Promover una mayor igualdad social implica no sólo impulsar un crecimiento y desarrollo sostenible sobre bases más sólidas, sino también contribuir a la realización de los derechos sociales, económicos y culturales de las personas durante todo su ciclo vital.  

 

 

5. Notas al pie

[1] La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tratado internacional al que más países han adherido: en total 193, incluidos los 19 latinoamericanos, lo han ratificado. Constituye el primer tratado internacional de derechos humanos que sitúa a los niños y niñas como sus titulares directos. Desde el momento de su ratificación, los Estados asumen la obligación de garantizar los principios y derechos contenidos en el instrumento jurídico.

 

[2] Después de la aprobación de un tratado de derechos humanos se suelen añadir “protocolos facultativos”, que son mecanismos jurídicos que complementan y añaden provisiones al tratado. Un protocolo es “facultativo” porque no vincula automáticamente a los Estados que ya han ratificado el tratado original. Estas obligaciones en el protocolo son adicionales y pueden ser más exigentes que las que aparecían en la Convención original, por lo que los Estados deben escoger de manera independiente si quieren vincularse o no al protocolo. Su objetivo es profundizar sobre algunas cuestiones o temas que ya existían en el tratado original, abordar una preocupación nueva o añadir algún procedimiento para su aplicación. En definitiva, amplían las obligaciones del tratado original (UNICEF).